中国和亚洲推动碳市场逆风起飞

文章来源:中外对话 作者: 日期:2021/4/14 0:00

尽管新冠肺炎疫情带来了种种经济上的挑战,但在过去的一年里,各国关于碳中和或净零排放的承诺以及实现这些目标的政策层出不穷。

在许多亚洲国家,碳排放交易系统(ETS)越来越成为气候政策的支柱。《全球碳市场进展2021年度报告 》显示,许多国家在过去一年里采取了关键步骤,启动、加强和发展各自的碳市场。这份由国际碳行动伙伴组织(International Carbon Action Partnership)发表的年度报告指出,中国启动了目前世界上规模最大的碳交易体系,使全球碳排放受到碳交易体系覆盖的比例增加了近一倍,达到16%。

我们预计,随着各国(特别是那些设立了净零排放目标的国家)积极探索向更加可持续的经济体转型的工具以实现其气候目标,它们对碳定价,尤其是碳市场的兴趣将会愈加浓厚。

有效的碳市场可以帮助各国以具有成本效益的方式实现其碳中和目标。碳排放交易体系所确立的排放限额(总量)为相关行业的减排提供了确定性,从而使得大到超国家和国家、小到州省和城市的行政单位可以从它们的气候目标倒推设定碳排放总量。这让碳交易体系覆盖的行业明确知道它们需要削减的排放量。碳市场往往在其设计中加入市场稳定机制,从而释放长期、可信的价格信号,使市场主体有信心对减排和低碳创新进行投资。拍卖配额的收入也可用于资助迈向碳中和的进程中采取的其他气候行动或配套政策,例如支持可再生能源、研发或部署低碳技术。

亚洲各国碳市场进展

亚洲各国在碳定价的准备和发展方面处于不同阶段。中国、日本和韩国等重要市场最近都制定了雄心勃勃的目标,承诺在本世纪中期实现碳中和。韩国的碳排放交易系统更加成熟。它于2015年启动,现在正进入一个新的发展阶段。例如,今年7月开始的第三个交易阶段的配额拍卖比例将有所增加。

印尼和越南也在积极发展自己的碳市场。在建立数据收集和监测相关的基础设施的同时,印度尼西亚已经对市场化工具进行了数项研究,并且目前正在最终确定碳定价框架的立法体系。与此同时,越南已经通过法律授权启动国内碳交易系统和信用机制的设计,计划在2025年进行碳市场的试点,并在2027年前建成全面运行的碳交易系统。

日本的碳中和承诺给该国的碳定价讨论增添了新的动力。首相菅义伟已指示相关省厅制定碳定价方案。泰国正在先前工业部门碳交易试点的基础上搭建未来的碳交易系统。最后,菲律宾正在考虑制定排放权交易的立法授权。展望亚洲的未来,以碳市场为主体的碳定价机制已成为许多国家绿色增长战略的支柱。

中国全国碳排放交易系统的启动

然而,最受关注的还是中国。在习近平主席宣布中国要在2030之前实现碳达峰和2060年前实现碳中和的几个月后,今年年初中国宣布全国碳排放交易系统的首个履约周期启动。近十年来,中国一直在努力探索一个基于市场的机制来实现其减排目标,首个履约周期的启动标志着中国碳市场建设的一个重要的里程碑。

中国的全国碳市场采取循序渐进的方法,初期只覆盖电力行业,之后预计将逐渐扩展到其他行业。它一开始采用基于强度的排放限额(即总量),这意味着对排放量没有硬性限制。另外,初期排放配额是按照基准免费发放的。在该机制下,燃气电厂的配额缺口不用购买,因此不会面临额外成本,而燃煤电厂的配额清缴义务最高为其获得的免费配额加20%的经核查排放量。总的排放限额(总量)是自下而上产生的,即所有纳入碳市场的重点排放单位的配额加总即为全国总量。这是一个基于强度的总量(而非绝对总量),将根据重点排放单位在基准年的生产水平辅以各履约年核定的生产水平进行多退少补之后而形成配额的核定值,因此配额会根据实际生产水平而变化。配额发放机制对于一些以低于正常发电能力运行的机组更加慷慨,初期对于不履约行为的处罚水平也较低。未来,中国的碳市场势必需要变得更加严格,以适应碳达峰和碳中和的目标。

它山之石,可以攻玉

值得庆幸的是,中国可以从世界其他碳排放交易体系吸取许多经验教训,这些碳市场在发展过程中都进行了多轮改革,并在继续寻求政策改进。

首先,应迅速对初始免费配额制度下重点排放单位的有限清缴义务(这是中国碳市场独有的特点)进行修改,使所有机组承担完整的减排义务。这意味着无论发电类型如何,所有高于基准的排放都应面临碳成本。这将使碳排放交易体系更加符合“污染者付费”的原则。

与此相关的是,涉及配额的基准值的严格度对碳市场的整体有效性至关重要,这对于目前的国家碳市场尤其关键。这些基准值应该随着时间的推移而逐步收紧。在其他碳市场中,如欧盟碳排放交易体系(EU ETS)和加州碳排放总量与交易体系(California Cap and Trade)也会随着时间的推移审查和更新基准值。例如,在当前阶段(即欧盟碳市场第四阶段),欧盟根据对每个行业潜在技术改进的评估,对基准实行0.2%至1.6%的年度削减率,并分两次对基准值进行调整。

其次,当前基于强度的排放限额(总量)需要改为绝对的总量,以便为参与者提供更好的市场可预期性,并为纳入碳市场的排放单位的总体排放提供更大的确定性,这对于中国实现长期气候目标至关重要。包括中国人民银行前行长周小川在内的中国顶层智囊都在呼吁中国设定年度碳排放总量限额。

几乎所有的碳市场(包括中国的地方碳排放交易试点)在一开始都主要采用免费配额分配,但免费配额的数量需要随着时间的推移而缩减(见上图现有碳市场中拍卖配额所占的比例)。碳市场通常在发展过程中逐渐加大配额拍卖的作用,这有助于提供明确的价格信号,提高市场流动性,并最大限度地减少对减排激励的扭曲。此外,政府可以利用所产生的收入来支持进一步的气候行动或解决碳价所导致的不利的分配效应(见下图现有碳市场如何使用其拍卖所得)。

一些运行时间较长的的碳市场已经意识到确保配额价格具有一定的可预期性和稳定性对鼓励低碳投资的重要性。它们也需要应对2007-2008年全球金融危机以及2020年以来的新冠肺炎疫情所造成的外部冲击。为此,它们建立了根据市场情况调整配额的价格或数量的机制。中国应借鉴这些经验,如欧盟市场稳定储备(the EU Market Stability Reserve)或北美各碳排放交易体系中存在的拍卖价格下限和成本控制储备机制。

最后,中国应考虑采取措施刺激碳市场的活跃度和流动性。使市场参与者和交易产品多样化是随着时间推移提高流动性的重要步骤。在欧盟和加州,像金融机构这样没有减排义务的市场参与者正在发挥重要作用。韩国也在采取措施,在其碳市场中引入更多元的交易主体,并允许金融中介机构参与其二级市场。

中国如今已经为基于市场的碳定价机制打好了坚实的基础,并且积累了丰富的经验,可以在未来几年以此为基础不断完善全国碳市场。但对于碳市场的有效监管和运营也不容忽视。2018年,碳排放权交易的管理权从国家发改委移交到生态环境部之后,中国建立了以生态环境部为主导,省、市级分支机构为从属的三层管理结构。今后的一个挑战是,要加强这一新的治理架构所有三个层级的机构能力,并在国家一级建立跨部委协调,所有这些都将是把碳市场从发电行业扩大到其他行业的关键。

中国现在可以在更广泛的气候和能源政策范围内定位其碳市场的作用。要使碳市场成为减排的一个关键支柱,就需要有一个与国家减排目标相协调的碳排放总量长期设定机制,并了解其他政策将产生的影响。中国建立有效的国家碳市场的道路对于全球应对气候变化的努力意义重大。

编辑:林肯
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